黑龙江出入境边防检查总站
黑河边境管理支队公职律师 杨述刚
题记：公职律师队伍是建设社会主义法治国家的一支重要力量，在全面依法治国进程中肩负着重要职责和使命，对于提升依法执政、依法行政、依法管理能力和水平，具有越来越重要的作用。
在法治政府建设过程中，不仅要有高素质的公职律师队伍，还需要完备的公职律师制度，目前我国已有的《律师法》《律师执业行为规范》等法律规范，主要适用于社会律师，无法适应公职律师职业的发展。《公职律师管理办法》出台后，虽对公职律师的权利和义务作出了相应的规定，但对公职律师的职业行为规范却尚未作出明确规定，使得公职律师在职业过程中面临的问题开始凸显。笔者结合工作实际进行了一些思考，浅谈几点认识。
一、公职律师的职责与使命
（一）促进依法行政规范化
随着法治化进程的不断推进，与行政有关的规范性法律文件日益增多，行政决定、行政决策、行政指令的合法合规性审查越来越受到关注。但受行业竞争、信息安全等因素影响，社会律师对公共领域法律事务的参与度、关注度相对较少，而作为为党政机关提供法律服务的公职律师，更加便于利用自身角色优势和专业优势，参与行政法规、行政规章的起草论证工作，参与有关行政诉讼、行政复议等法律事务，代表所在单位参加民事诉讼、仲裁等法律活动，进而在捍卫行政机关合法权益的同时，行使对行政规范性文件的审查和监督，为行政机关依法行政提供法律支持和保障。
（二）促进人权保障全面化
人权是公民的基本权利，尊重和保障人权是权力行使的底线，依法保障人权是社会和国家治理所追求的终极目标。但在行政法律关系中，行政执法权往往具有一定的强制性和限制性，对人权的威胁往往来自于公权力的滥用，权力的行使是否合法，直接关系公民基本人权的实现和保障，这已成为实现法治国家、法治社会建设不可或缺的前提条件。因此，加强用权监督和人权保障，不仅是建设法治国家和法治社会的重要任务，而且也是公职律师的崇高使命。公职律师通过对行政权力的监督，尊重公民各项基本权利，保障行政相对人的法律地位，防止侵害行政相对人权益事件的发生，实现公民权利与行政权力之间的法衡，实现依法治理与保障人权的双提升、双促进。
（三）促进法治宣传常态化
普法宣传教育是推进法治建设的基础性工作，公职律师作为具有专业优势和工作优势“双重优势”的普法工作宣传者，工作经验丰富、普法形式多样。通过特定节点“4·15”国家安全教育日、“12·4”全国法制宣传日向社会公民开展专项普法，定期组织行政机关工作人员开展专题授课、法条解读、案例分析、学习培训等形式，实现专项普法与日常普法的融合。通过常态化落实推进以案释法活动，使法制宣传教育工作更加接地气、入人心，使典型案事件依法解决的过程成为全民普法的公开课、教育课。通过公开征求意见、听证会、论证会、基层立法联系点等形式，扩大社会公民参与，倾听群众心声，了解百姓诉求，不断完善执法工作细则、普法宣传索引，实现将普法宣传与立法、执法、法律服务工作的统筹结合，实现执法办案的全员普法、全程普法。
二、存在的不足
（一）职能作用发挥还不够明显
公职律师以具备公职人员身份为前提，由于大多数公职律师均有行政管理职务，与所在单位存在行政隶属关系，因此在某种程度上限制了公职律师正确发表法律意见，有时还会导致公职律师在维护国家法律制度与维护部门利益方面处于两难境地。在履职中，其受制于上下级关系而缺乏应有的独立性，公职律师实际上仅充当了“咨询者”角色，部分党政机关对公职律师队伍使用管理不够重视，致使公职律师的人才队伍选拔和培养被“搁置”和“虚化”，进而阻碍其职能和作用的有效发挥。
（二）专业化能力水平还不够高
从公职律师队伍成分来看，大多数的公职律师主要是通过单位内部公职人员转变而来，有的公职律师没有接受过系统的法学教育，缺乏一定的法律实践基础。在工作开展过程中，公职律师参与单位法律事务工作停留在较浅层面，作用发挥还不够明显，突出表现在“两多两少”：公职律师参与行政诉讼、复议、政府信息公开等具体法律事务多，为重大决策、重大事项提供的法律意见少；对公职律师岗位职责提出的要求多，对未听取公职律师法律意见的行为依法依规追究责任的少。
（三）制度机制保障还不够完备
公职律师主要由所在单位、司法行政机关、律师协会管理，在制度上缺乏有效衔接共管机制，各单位的权责边界并不明晰，在实践中很难界定各单位的管理权限。例如，公职律师所在单位和司法行政机关分别负责公职律师日常管理和业务活动的监督指导，尽管两者互有侧重，但是边界模糊不清，具体到某一项业务活动时，则可能出现交叉重叠的状况，这样既不利于对公职律师进行监督管理，而且也导致了公职律师与律师管理体制的脱离。
三、思考与建议
（一）进一步优化法律保障
当前《律师法》仅对社会律师进行了规范，对公职律师无明确规定，根据我国《律师法》第 11 条规定，“公务员不得兼任执业律师。”由此导致《律师法》与公职律师制度的存在一定矛盾冲突，公职律师的法律地位、权利义务无明确法律依据。因此要通过制定完善与律师有关的法律，进一步明晰公职律师的权责定位、角色定位、职能定位，在强化立法保障的基础上，为社会律师、公职律师、公司律师的全面协调发展提供强力法律支撑。
（二）进一步优化管理体制
要加强对公职律师使用管理，通过在一定范围内成立或组建专门的公职律师管理机构，通过建立集中管理模式，对其所辖公职律师的人事关系、组织关系等统一管理，不仅可以防止公职律师身兼数职，确保其工作的专职性，还可以保障公职律师在参与法律咨询和诉讼案件等的相对独立性，在一定程度上也可以避免公职律师的职业困境与冲突，为公职律师履职提供良好的执业环境。
（三）进一步优化考评机制
要加强对公职律师的职业行为的监督和管理，明确考评内容、细化评价标准、落实奖惩机制，从而全面掌握公职律师年度执业表现，定期对公职律师法律服务状况定期通报，对考核不达标、违反行业规定的公职律师，责令其停止执业，并向其所在单位提出处理建议，必要时责令其退出公职律师队伍，形成以制度促管理、以管理促规范的良性互动，为实现法律的公正、高效、权威和廉洁提供强力制度保障。
（四）进一步强化自身修养
要把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。要恪守法律法规，做学法的模范，主动学习律师管理法律法规和律师执业行为规范；做守法的模范，严格依法办事、依法履职；做用法的模范，端正思想、严格标准、遵守纪律，维护公平正义，彰显公职律师应有的法律操守和职业道德。要守住道德底线，树立底线意识，强化底线思维，依法依规开展执业活动。形成全行业讲职业操守、守法律法规、守道德底线的良好职业氛围。
责任编辑：张晏玮
